Один пишем — два на слом пошло. Минюст и Минэкономики должны будут следить за опережающим сокращением госрегулирования

Министерство юстиции представило в "проектный офис" проект постановления правительства, реализующего принцип "one in — two out": при введении нового госрегулирования с делового сообщества снимаются требования, расходы на исполнение которых в два раза больше, чем на вводимое. Документ Минюста, создававшийся вместе с Минэкономики, изменяет регламент правительства и правила подготовки нормативно-правовых актов (НПА). "Остановку" новых НПА, не исполняющих правило, должно предлагать Минэкономики в процедуре оценки регулирующего воздействия, а осуществлять — Минюст. Конфликтные ситуации предложено регулировать правительственной комиссии по админреформе. Обойти механизм в экстренных случаях возможно только с санкции главы или замглавы аппарата правительства.

Как стало известно "Ъ", 19 мая проектный комитет "проектного офиса" по приоритетной программе реформирования контрольно-надзорной деятельности (КНД) в числе прочих вопросов одобрил представленный Министерством юстиции проект постановления правительства о введении в нормотворческую деятельность федеральной исполнительной власти нового принципа — автоматического сокращения объемов госрегулирования при введении в силу нового госрегулирования (см. "Ъ" от 23 марта). Проект создавался совместно с Минэкономики, часть его положений может вступить в действие сразу после его принятия правительством осенью 2017 года, часть — через полгода после этой даты, то есть предположительно весной 2018 года.

В исполнении Минюста и Минэкономики реализация идеи должна выглядеть следующим образом.

Для НПА, разрабатываемых на уровне правительства, оценка стоимости регулирования проводится в рамках ОРВ Минэкономики, это же ведомство оценивает, исполнил ли разработчик требование об отмене госрегулирования, стоящего в "модели стандартных издержек" в той же сфере вдвое больше. Требование это прямо вводится в регламент правительства (для правительственных актов) и в федеральные правила подготовки НПА (для ведомственных актов). При наличии споров с Минэкономики о том, верны ли его выводы, проект НПА передается на арбитраж правительственной комиссии по административной реформе или ее подкомиссии.

Минюст, согласно его же проекту, в обязательном порядке возвращает разработчику любой проект НПА, который при введении нового регулирования не отменяет вдвое большее. Отметим, в РФ с 2016 года уже вводился принцип "one in — one out" (постановление правительства от 30.01.2015 N85), но только для проектов с высокой степенью регуляторного воздействия. Как показали в работе 2016 года в журнале "Вопросы государственного и муниципального управления" Олег Шестоперов и Татьяна Рукавишникова, этот механизм практически не работал — отчасти из-за проблем методики, а отчасти из-за банального игнорирования его органами власти. В новой версии ответственность за исполнение принципов прямо возлагается на Минюст, а сам принцип распространен на значительную часть проектов НПА со "средним" регулирующим воздействием.

Обойти правило, ОРВ Минэкономики, Минюст и вообще всю процедуру в экстренных случаях возможно — "фильтром" служит аппарат правительства, глава или первый замглавы которого могут своим распоряжением "пропустить" НПА, не содержащий двукратного сокращения регулирования. "Проектный офис" при этом поддержал предложение РСПП Александра Шохина распространить принцип на ведомственные НПА и рассматривает вариант, при котором он распространяется и на проекты самого "проектного офиса". В ряде случаев, когда принцип является (или объявляется) невозможным к применению, ведомство--разработчик НПА должно предложить другие изменения — "отменяющие какие-либо обязательные требования либо иным образом улучшающие положение субъектов предпринимательской или иной экономической деятельности". "Регламент очень гибкий,— заявил, комментируя это положение, министр по делам "Открытого правительства" Михаил Абызов.— Там нет конструкции, которая сломает всю нашу управленческую культуру".

Впрочем, во многом судьба этой идеи "проектного офиса" зависит не от способностей министерств фальсифицировать принцип "one in — two out", а от того, сможет ли команда Максима Орешкина в Минэкономики повысить эффективность ОРВ и контроль за процедурой. Пока ведомства легко обходят требования, просто оставляя незаполненными соответствующие графы в документах ОРВ без административных последствий. Принципом "one in — two out" в РФ не будут ограничены президент (обычно, впрочем, он действует через правительство), Госдума при внесении законопроектов и поправок депутатами и региональные власти. Но "пропускные мощности" этих каналов "некомпенсируемого" госрегулирования доступны немногим.

Что происходит с другими идеями реформы КНД

Предлагаемая революция имеет не самые плохие шансы на успех: по крайней мере по другим направлениям «проектного офиса» сопротивление реформе КНД со стороны ведомств редко удачно. Так, на заседании 19 мая Минэкономики отмечало, что в процессе установления критериев риска в ОРВ неготовность соответствующих постановлений правительства редка: открытые проблемы с подготовкой документов есть в надзоре в сфере прав потребителей (Роспотребнадзор) и в сфере ветзащиты (Минсельхоз). Росздравнадзор и Росприроднадзор, Ростехнадзор, МВД и ФАС «близки» к согласованию своих проектов, полностью работу сделали только в МЧС. По данным аналитического центра при правительстве, по реформе КНД несоблюдение сроков по «контрольным точкам» выявлено в трех пунктах проекта из 28 — это при явном противоречии идей «проектного офиса» российской бюрократической культуре на удивление хороший результат.

Откуда взялось правило «one in — two out»

Регуляторное правило «one in — two out» основывается на реализуемой с начала 2000-х в правительстве Нидерландов так называемой модели стандартных издержек. Эта концепция, с 2005 года поддерживаемая ОЭСР, происходит из бизнес-практики и, по сути, привнесена в госуправление Нидерландов ушедшим на госслужбу менеджментом Shell, подходы, сходные с этой моделью, используются в том числе в России, в ОРВ. В Нидерландах модель показала эффективность, но сейчас заменяется более совершенными механизмами. В 2003–2010 годах в виде «one in — one out» (любое новое регулирование должно сопровождаться отменой такого же по стоимости старого) реализовывалось в Австралии, Италии, Канаде и Великобритании с противоречивыми результатами — в Австралии оно не показало эффективности, в Великобритании, напротив, с 2013 года оно было усилено до принципа «one in — two out», в Италии и Канаде эффективность была умеренной. Внедрение принципа было лозунгом предвыборной кампании президента США Дональда Трампа в 2016 году, провозглашено в президентском декрете в марте 2017 года.

Дмитрий Бутрин