Государственный контроль и надзор

Контроль и надзор – одна из наиболее чувствительных точек соприкосновения бизнеса с органами власти, в которой наблюдается самый высокий уровень вмешательства государства в экономическую деятельность.

Проблемные вопросы контрольно-надзорной деятельности на протяжении последних лет остаются одной из тем ежегодных посланий Президента Федеральному Собранию Российской Федерации, а также широко обсуждаются в обществе и экспертной среде.

Важным этапом реформирования сферы государственного контроля и надзора  стало принятие в 2008 году указа Президента Российской Федерации «О неотложных мерах по ликвидации административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности», а также  Федерального закона от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее – Федеральный закон о защите прав юридических лиц).

Данный закон был разработан как системообразующий нормативно-правовой акт в сфере осуществления функций органов исполнительной власти по контролю и надзору. Законом установлены гарантии прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, регламентированы процедуры и сроки проведения проверок, установлена периодичность плановых проверок, перечень оснований для проведения внеплановых проверок, закреплено участие органов прокуратуры в процессе обеспечения контрольно-надзорной деятельности.

Принятие Федерального закона № 294-ФЗ позитивно сказалось на развитии сферы контроля и надзора и позволило в значительной степени снизить административное давление государства на бизнес.

Прежде всего это выразилось в общем сокращении количества проводимых проверочных мероприятий, повышении их качества. 
Вместе с тем, в связи с изменением социально-экономических условий и развитием государственного регулирования различных сфер общественных отношений, положительный импульс, который придал сфере контроля и надзора закон о защите прав юридических лиц и предпринимателей, на сегодняшний день себя исчерпал. Вследствие чего система контрольно-надзорной деятельности нуждается в коренном реформировании.

Среди главных причин реформирования сферы:
  • наличие устаревших и избыточных требований к субъектам предпринимательской деятельности;
  • отсутствие четких критериев отбора физических и юридических лиц для проведения проверочных мероприятий;
  • наличие пробелов в нормативном регулировании процедур контрольной деятельности и взаимоотношений органов контроля (надзора) и подконтрольных им организаций;
  • полное или частичное выведение из сферы действия закона № 294-ФЗ более 60 видов государственного контроля и надзора, в число которых входят, в том числе,  виды массового надзора (федеральный государственный противопожарный надзор, федеральный государственный надзор за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, и другие).
Первым шагом к устранению указанных проблем и пересмотру существующих подходов к нормативному регулированию  государственного контроля стало внесение ряда концептуальных поправок в действующий закон № 294-ФЗ. Наиболее важными из них являются:
  • создание Единого реестра проверок (http://proverki.gov.ru);
    Единый реестр проверок – созданная на основании закона № 294-ФЗ федеральная государственная информационная система, оператором которой является Генеральная прокуратура Российской Федерации. Нормативное обеспечение работы Единого реестра проверок осуществляет Минэкономразвития России.

    Реестр начал работу 1 июля 2015 года. С этого момента все федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие контрольно-надзорные функции, оперативно вносят в него сведения о проведенных проверочных мероприятиях. По данным Генеральной прокуратуры Российской Федерации, на 25 мая 2016 года в Единый реестр была внесена информация о более 436,3 тыс. внеплановых и 468,8 тыс. плановых проверочных мероприятий. В реестре зарегистрировано более 23,4 тыс. пользователей из 2,5 тыс. органов и организаций государственного контроля.

    С 1 июля 2016 года в Единый реестр вносятся данные о проверочных мероприятиях, проводимых органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, с 1 января 2017 года будет включаться информация о муниципальных проверках. В планах по развитию системы – реализовать охват всех видов контрольно-надзорной деятельности и включение сведений об иных, кроме проверок, мероприятиях по контролю.
  • проведение трехлетних «надзорных каникул» для малого бизнеса;
    «Надзорные каникулы» – мораторий на проведение в 2016-2018 годах плановых проверок субъектов малого бизнеса. В период «надзорных каникул», вплоть до 31 декабря 2018 года, контролирующие органы вправе будут проводить проверки указанных организаций только на основании поступающих жалоб на их деятельность. Данный мораторий позволит освободить от избыточной административной нагрузки малый бизнес, являющийся самым уязвимым субъектом предпринимательской деятельности, у которого, как правило, нет необходимых ресурсов для оспаривания предписаний контролирующих органов.
  • применение риск-ориентированного подхода в контрольно-надзорной деятельности органов власти;

    Риск-ориентированный подход предполагает классификацию подконтрольных объектов в зависимости от степени возможной угрозы безопасности для общественных отношений и применение для каждой категории контрольно-надзорных мероприятий с разной степенью интенсивности.

    Добросовестный бизнес, деятельность которого не связана с рисками для общества, при такой модели полностью освобождается от административной опеки контролирующих органов.

    Мировой опыт использования рисковой модели свидетельствует, что ее применение при осуществлении государственного контроля позволяет сократить общее количество проверок от 30% до 90%, а отдельные категории бизнеса и вовсе освободить от необходимости прохождения плановых проверок. При этом обеспечивается сохранение или даже повышение уровня безопасности в подконтрольной сфере.

    В 2015 году отдельные элементы риск-ориентированной модели применялись в 12 видах государственного контроля (надзора). Системное внедрение риск-ориентированного подхода началось после принятия 13 июля 2015 года Федерального закона № 246-ФЗ. Новые положения федерального законодательства допускают внедрение риск-ориентированного подхода в любой вид государственного контроля по решению Правительства Российской Федерации. В зависимости от категории риска, класса опасности может меняться интенсивность осуществления контрольно-надзорной деятельности. В результате изменений могут быть установлены: иная периодичность проведения плановых проверок, сокращенный срок проведения проверки, запрет на проведение плановых проверок.

    17 августа 2016 года принято постановление Правительства Российской Федерации, которым были утверждены Правила отнесения деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей и (или) используемых ими производственных объектов к определённой категории риска или определённому классу (категории) опасности. Правила предусматривают, что для каждого риск-ориентированного вида государственного контроля (надзора) может быть определено от 3 до 6 категорий риска или классов опасности.

    В целях поэтапной отработки механизма перехода на риск-ориентированную модель при отдельных видах государственного контроля определён перечень из трех видов федерального надзора, которые будут осуществляться с применением риск-ориентированного подхода. В их число вошли пожарный надзор, осуществляемый МЧС России, санитарно-эпидемиологический надзор, осуществляемый Роспотребнадзором и Федеральным медико-биологическим агентством, а также надзор в области связи, осуществляемый Роскомнадзором. По каждому из указанных видов федерального надзора утверждены критерии отнесения деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и (или) используемых ими производственных объектов к категориям риска. Ответственные за указанные в постановлении Правительства виды надзора федеральные ведомства будут руководствоваться утвержденными критериями при формировании проектов ежегодных планов плановых проверок на 2017 и последующие годы.
  • установление межведомственного взаимодействия для получения документов и информации контрольно-надзорными органами.
    С 1 июля 2016 года в соответствии с поправками в Федеральный закон № 294-ФЗ органам федерального контроля (надзора) запрещено истребовать у проверяемых юридических лиц и индивидуальных предпринимателей документы, которые есть в распоряжении других органов власти и подведомственных организаций.

    Перечень документов, запрашиваемых и получаемых в рамках межведомственного информационного взаимодействия, установлен распоряжением Правительства Российской Федерации от 19 апреля 2016 г. № 724-р и включает в себя 153 вида документов, находящихся в распоряжении 36 ведомств. В частности, федеральные органы государственного контроля (надзора) не вправе истребовать у проверяемых предпринимателей сведения о транспортных средствах и лицах, на которых эти транспортные средства зарегистрированы, сведения из ЕГРЮЛ, ЕГРИП, ЕГРН, сведения из реестра сертификатов соответствия и деклараций о соответствии, а также выписки из Единого государственного реестра прав о правах отдельного лица на объекты недвижимого имущества и ряд других документов. Постановлением Правительства РФ от 18 апреля 2016 г. № 323 предусмотрено, что указанные документы будут предоставляться по запросам контролирующих органов преимущественно в электронном виде в срок не более 5 дней.

Статистика за первый квартал 2016 года показала, что во многом благодаря данным мерам планы контрольно-надзорной деятельности федеральных ведомств, на долю которых приходится более 72% от общего числа проводимых проверочных мероприятий, сокращены на 165 тыс. проверок, что составляет около 20 % от плановых проверок в 2015 году.

Дальнейшее развитие сферы контроля и надзора на 2016-2017 гг. будет связано с реализацией Дорожной карты совершенствования контрольно-надзорной деятельности, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 1 апреля 2016 г. № 559-р. Данный документ представляет собой план мероприятий, реализуемый федеральными органами исполнительной власти с привлечением общероссийских общественных объединений предпринимателей, ведущих научных и экспертных организаций в целях повышения защищенности охраняемых законом ценностей, снижения издержек субъектов предпринимательской деятельности, связанных с осуществлением контрольно-надзорной деятельности, а также оптимизации ресурсов, затрачиваемых государством на осуществление указанных функций.

«Дорожная карта» включает 78 мероприятий по 9 основным направлениям, наиболее важными из которых являются:
  • внедрение риск-ориентированного подхода при организации и проведении контрольно-надзорных мероприятий;
  • совершенствование существующих и внедрение новых инструментов контрольно-надзорной деятельности, использование которых необходимо для риск-ориентированного подхода, включая мониторинговые мероприятия, контрольную закупку, проверочные листы;
  • переход от системы отчетности контрольно-надзорных органов, строящейся на количестве выявленных нарушений и размере санкций, к оценке размера ущерба, предотвращенного в результате контрольных мероприятий и в ходе профилактики нарушений;
  • выявление и устранение устаревших, дублирующих и избыточных обязательных требований, соблюдение которых оценивалось при проведении мероприятий по контролю, а также дублирующих друг друга полномочий контрольно-надзорных органов;
  • налаживание системной профилактической работы контрольно-надзорных органов, ориентированной на соблюдение хозяйствующими субъектами предъявляемых к ним требований, а не только на наказание за нарушение таких требований.
Главным итогом реализации мероприятий Дорожной карты должно стать принятие комплексного закона о федеральном, региональном и муниципальном контроле в Российской Федерации, закрепляющего новую парадигму нормативного регулирования контрольно-надзорной деятельности, в основе которой будет лежать система управления рисками и профилактика возможных нарушений законодательства.

Проект данного закона был внесен в Правительство Российской Федерации. Ожидается, что он будет принят в 2016 году.

Документы

Видео